Høringssvar til NOU 2020:3 Ny lov om universiteter og høyskoler

Du finner alle svarene i høringen på regjeringens nettsider. 

1. Innledning

De nasjonale forskningsetiske komiteene (FEK) viser til NOU 3:2020 Ny lov om universiteter og høyskoler som er sendt på høring med frist 5. juni 2020. FEK er et forvaltningsorgan under Kunnskapsdepartementet, og består av Den nasjonale forskningsetiske komité for medisin og helsefag (NEM), Den nasjonale forskningsetiske komité for naturvitenskap og teknologi (NENT), Den nasjonale forskningsetiske komité for samfunnsvitenskap og humaniora (NESH), Nasjonalt utvalg for gransking av uredelighet i forskning og Nasjonalt utvalg for vurdering av forskning på menneskelige levninger. I tillegg til komiteer/utvalg, består FEK av en administrasjon. Dette er et felles høringssvar fra hele forvaltningsorganet.

Høringssvaret er begrenset til de delene av utredningen som forskningsetisk sett er mest relevante. Som det fremgår av gjennomgangen nedenfor, støtter FEK i hovedsak Aune-utvalgets forslag på disse punktene, men med enkelte tillegg og endringer. Øvrige deler av utredningen er det ikke tatt stilling til i dette høringssvaret.

2. Generelle merknader

FEKs utgangspunkt er at forskningsetikk har betydning for en rekke forhold nedfelt i universitets- og høyskoleloven. Samtidig setter loven rammer som kan gi forskningsetiske implikasjoner, for eksempel for akademisk frihet og forskeres arbeidsvilkår. Forskningsetikk omfatter forskningsinterne normer som sannhetsforpliktelse, åpenhet, kollegialitet m.m., og forskningseksterne normer som gjelder forholdet til blant annet forskningsdeltakere og samfunnet for øvrig. Forskningsetikken utvikles og forvaltes av forskersamfunnet selv, nasjonalt og internasjonalt. Ansatte i vitenskapelige stillinger ved universiteter og høyskoler utgjør en sentral del av forskersamfunnet. Som forskningsinstitusjoner har universiteter og høyskoler et institusjonelt ansvar for forskningsetikk. Dette følger både av de nasjonale forskningsetiske retningslinjene og av forskningsetikkloven.

Som en generell kommentar mener FEK at Aune-utvalget har gjort et godt juridisk arbeid. FEK støtter den overordnede strukturen i loven som utvalget foreslår. FEK vil også berømme utvalget for opprydningen i lovbestemmelser og begrepsbruk. De juridiske sidene av utredningen fremstår som de klart sterkeste, men utredningen fremstår svakere på forskningsetiske aspekter som for eksempel akademisk frihet og åpen forskning. Aune-utvalget har selv påpekt at de ikke har fått nok tid til arbeidet, som kan være en mulig forklaring på de svakere delene av utredningen. FEK registrerer at mangel på tid er påpekt i tre av de fire siste offentlige utredningene om hele universitets- og høyskoleloven. Dette gjelder NOU 1993:24, NOU 2003:25 og NOU 2020:3. Det er bare Mjøs-utvalget i NOU 2000:14 som ikke har beklaget tiden avsatt til utvalgets arbeid. Når dette blir et gjennomgående trekk, risikerer man at viktige spørsmål ikke blir belyst. Vi mener Kunnskapsdepartementet og den til enhver tid ansvarlige statsråden bør ta lærdom av disse erfaringene, slik at det berammes tilstrekkelig tid neste gang et offentlig utvalg skal gjennomgå loven.

FEK mener det ville vært hensiktsmessig om slike gjennomgående utredninger av universitets- og høyskoleloven inkluderte en forskningsmessig gjennomgang av verdiene som gjelder for sektoren, og hvordan de har utviklet seg over tid i lys av utsagn i tidligere utredninger og andre offentlige dokumenter. For eksempel om Bernt-utvalgets uttalelser fortsatt gjelder om at «næringsrettet forskning ikke er noen primæroppgave for universitetene og høgskolene […] og ønsker å framheve verdien av den frie forskningen» [1], og ev. i hvilken utstrekning uttalelsen fortsatt gjelder. Dette vil gi viktig forskningsbasert kunnskap om de akademiske verdienes stilling og deres utvikling.

3. Innspill til kapittel 11 Formål

Forskningsetikk inn i formålsparagrafen

FEK deler Aune-utvalgets forslag om å skille tydeligere mellom lovens formål og institusjonenes oppgaver, og støtter i hovedsak utvalgets løsning. Sett i lys av universiteters og høyskolers samfunnsoppdrag og det institusjonelle forskningsetiske ansvaret, mener FEK at anerkjente forskningsetiske normer bør tas inn i lovens formålsparagraf. I Aune-utvalgets forslag til § 1-1 bokstav a er det kun henvist til internasjonale standarder. FEK stiller spørsmål om hvilke standarder dette er. Internasjonale standarder er et uklart begrep som kan omfatte «fra alt til ingenting». FEK mener det vil være hensiktsmessig å utfylle bokstav a med henvisning til anerkjente forskningsetiske normer, som innholdsmessig er mer konkret enn «internasjonale standarder» og er innarbeidet som begrep i forskningsetikkloven.[2] Dette kan for eksempel gjøres på denne måten (tillegg markert med kursivert fet skrift):

«a) frembringe og spre ny kunnskap basert på vitenskapelige og kunstneriske metoder i tråd med internasjonale standarder og anerkjente forskningsetiske normer»

Med FEKs forslag oppnår man en forbindelse til institusjonenes ansvar etter forskningsetikkloven, som kan bidra til bedre sammenheng i regelverket som gjelder for universiteter og høyskoler.

Verdigrunnlag

Aune-utvalget tar til orde for et gjennomgående verdigrunnlag fra barnehage til høyere utdanning, som konkretiseres i lovforslagets § 1-1 bokstav c. FEK bemerker at et verdigrunnlag er noe annet enn en lovs formål. Verdier er noe som ligger til grunn for en virksomhet, mens lovens formål sier noe om det forventede resultatet av lovens bestemmelser. Pedagogisk og lovteknisk sett mener FEK det vil være ryddigere om verdigrunnlaget for høyere utdanning skilles ut i en egen bestemmelse. Med det vil man oppnå en rendyrket formålsparagraf, og samtidig tydeliggjøres forskjellen mellom grunnleggende verdier og lovens formål.

FEK merker seg at verdigrunnlagene i hhv. opplæringsloven og barnehageloven inkluderer flere verdier enn de som fremgår av Aune-utvalgets forslag til § 1-1 bokstav c. FEK mener det er viktig at universitets- og høyskoleloven uttrykker de særlige verdiene som kjennetegner høyere utdanning og forskning. Dette er gjort både i barnehageloven og i opplæringsloven, og FEK kan ikke se noen grunner for at det ikke gjøres i universitets- og høyskoleloven også. Et godt utgangspunkt for hvilke særlige verdier som gjelder for akademia finnes for eksempel i UNESCO R97 og Magna Charta Universitatum. Dette er verdier som akademisk frihet, institusjonell autonomi, kollegialitet, vitenskapelighet, universell kunnskap og fri og gjensidig kunnskapsdeling. Disse verdiene inngår også som anerkjente forskningsetiske normer gjennom de nasjonale forskningsetiske retningslinjene, og som del av vitenskapens ethos.[3]

FEK registrerer at Aune-utvalget tar inn åndsfrihet som et verdigrunnlag for høyere utdanning. Åndsfrihet er en samlebetegnelse som typisk omfatter ytrings- og informasjonsfrihet, tankefrihet og religionsfrihet. Akademia har gjennom tidene ivaretatt disse frihetene på sin egen måte, i form av akademisk frihet, vitenskapelig frihet og forskningsfrihet. FEK mener de akademiske frihetene ikke kan erstattes med åndsfrihet, for da risikerer man å miste det som har gjort akademia til den viktige samfunnsinstitusjonen den er. Som et minimum mener FEK at akademisk frihet må tas inn i § 1-1 bokstav c, gjerne sammen med vitenskapelig frihet og forskningsfrihet. Disse frihetene kan eventuelt stå sammen med åndsfrihet. FEK kan derimot ikke støtte at åndsfrihet tas inn uten at en eller flere av de særlige akademiske frihetene tas inn.

4. Innspill til kapittel 12 Oppgaver

FEK støtter i hovedsak utvalgets formulering av universiteter og høyskolers oppgaver. Til § 2-1 bokstav e foreslår FEK at «samfunnsdebatten» erstattes av «offentlige debatter», for eksempel på denne måten:

e) legge til rette for at institusjonens ansatte og studenter kan delta i offentlige debatter

Begrunnelsen for forslaget er at «samfunnsdebatten» er et lite presist begrep som åpner for subjektive fortolkninger. Hva skal til for å karakterisere noe som «samfunnsdebatten» i bestemt form entall? FEK mener universiteter og høyskoler og deres ansatte og studenter, må ha som oppgave å delta i det offentlige ordskiftet. Dette må gjelde uavhengig av størrelsen på debatten og hvor den foregår, så lenge den foregår i offentligheten. Avgrensningen til «offentlige debatter» er derfor viktig, og i tråd med forskningsetiske normer som sannhetsforpliktelse, åpenhet og formidling.

Eksterne ressurser

FEK støtter Aune-utvalgets forslag om å fjerne «aktivt søke tilføring av eksterne ressurser» som en oppgave for universiteter og høyskoler. Et slikt krav kan føre til at forskere må nedprioriterer andre oppgaver, som for eksempel undervisning eller formidling. Det kan også sette den akademiske friheten og andre grunnleggende forskningsetiske normer, under press. Aune-utvalget selv kommenterer følgende i kapittel 28.5.5: «Når kravet til ekstern finansiering blir en betingelse for økonomisk trygghet og forutsigbarhet i arbeidslivet for den enkelte, er individene også mer utsatt for utilbørlig press og påvirkning fra eksterne kilder.»

5. Til kapittel 13 Museer og nasjonale fellesoppgaver

Grunnforskning

Grunnforskning har, og har alltid hatt, en egenverdi for akademia og for samfunnet. De normative kjennetegnene på grunnforskning er frihet, kritisk tenkning og uavhengighet, og er tett knyttet til akademisk frihet som en grunnleggende verdi for høyere utdanning. Ansvaret for grunnforskning ble lovfestet i 1995 som et særlig ansvar for universiteter og vitenskapelige høyskoler. Bestemmelsen ble tatt inn i loven for å sikre at grunnforskning ble ivaretatt da de kortere praktiske utdanningene ble inkludert som høyere utdanning. Høyskolene kunne også utføre grunnforskning, men fikk det ikke som et særlig ansvar. I gjeldende lov ble grunnforskning flyttet ut av hovedbestemmelsen om institusjonenes virksomhet, og i stedet tatt inn i § 1-4 som et særlig ansvar på fagområder der institusjonene tilbyr doktorgradsutdanning. Dagens situasjon er imidlertid at det utføres grunnforskning ved alle universiteter og høyskoler med forskningsvirksomhet, og uavhengig av om institusjonen tilbyr doktorgradsutdanning på fagområdet.

FEK registrerer at Aune-utvalgets forslag til § 2-3 innebærer at akademias ansvar for grunnforskning tas helt ut av loven. Utvalgets begrunnelse er at bestemmelsen er ivaretatt gjennom akkrediteringskravene for doktorgradsutdanninger i studietilsynsforskriften, og at institusjonene bestemmer selv hvordan de innretter forskningsvirksomheten sin gjennom strategier osv. FEK synes ikke Aune-utvalgets begrunnelser for å ta bestemmelsen ut av loven er overbevisende. Grunnforskning omtales verken i studiekvalitetsforskriften eller studietilsynsforskriften. Å overlate ansvaret til institusjonsstyrene alene, kan føre til at grunnforskning blir nedprioritert i konkurranse med andre lovfestede oppgaver. FEK mener derfor det er viktig at fri, kritisk og uavhengig forskning forblir lovfestet i universitets- og høyskoleloven.

Sammenliknet med gjeldende bestemmelse i § 1-4, mener FEK at ansvaret for fri, kritisk og uavhengig forskning heller kan formuleres som en generell forpliktelse for alle forskningsutførende universiteter og høyskoler. Bestemmelsen kan med fordel legges til § 2-4 om akademisk frihet i Aune-utvalgets lovforslag. For eksempel på denne måten som del av § 2-4 andre ledd (tillegg markert i fet skrift):

Institusjonene har et ansvar for å sikre at undervisning, forskning og faglig og kunstnerisk utviklingsarbeid holder et høyt faglig nivå og utøves i overensstemmelse med anerkjente vitenskapelige, kunstfaglige, pedagogiske og etiske prinsipper. Universiteter og høyskoler som utfører forskning har et særlig ansvar for fri, kritisk og uavhengig forskning (grunnforskning).

Museumsansvar

FEK støtter Aune-utvalgets forslag om å videreføre bestemmelsen om museumsansvar. Et argument for å beholde bestemmelsen som ikke er nevnt av utvalget, er at norske museer ikke anses som forskningsinstitusjoner etter forskningsetikkloven. Hadde bestemmelsen blitt fjernet, kunne det skapt uklarhet om universitetsmuseene var omfattet av forskningsetikkloven eller ikke.

FEK mener bestemmelsen om museumsansvaret må skilles ut fra bestemmelsen om nasjonale oppgaver, og tas inn som egen paragraf i loven. Museumsansvaret er klart avgrenset og angår et begrenset antall institusjoner. Med en egen bestemmelse om museumsansvaret blir loven mer brukervennlig og tydelig. Samlebestemmelsen i § 1-4 i gjeldende lov og i Aune-utvalgets forslag til § 2-3 fremstår som en «sekk» for ulike forhold som ikke hører sammen, og som bør ryddes opp i.

6. Innspill til kapittel 15 Akademisk frihet

Aune-utvalget foreslår i all hovedsak å videreføre gjeldende rett. FEK mener det er mye som fungerer med den gjeldende reguleringen, men vil samtidig utfordre departementet til å benytte anledningen til grunnleggende refleksjon rundt innholdet i bestemmelsen. Slik FEK ser det, lovfester paragrafen ulike friheter som er viktige for virksomheten ved universiteter og høyskoler, som akademisk frihet, kunstnerisk frihet, forskningens frihet, faglig frihet og ytringsfrihet. FEKs klare oppfatning er at overskriften «Faglig frihet» ikke gjenspeiler bredden i bestemmelsen. FEK mener det vil samsvare bedre med innholdet om overskriften endres til for eksempel «Frihet og ansvar».

Et aspekt som mangler i gjeldende ordlyd og i forslaget fra Aune-utvalget, er den kollegiale selvreguleringen innenfor det institusjonelle nivået, som er et viktig element i den tradisjonelle forståelsen av akademisk frihet. Dette kan med fordel fremgå av paragrafen.

FEK ser gjerne at de viktigste frihetene for akademia utredes nærmere. Arbeidet kan for eksempel gå ut på å kartlegge hvilke friheter som gjelder for institusjoner og ansatte i høyere utdanning, hvordan frihetene henger sammen og hvordan frihetene ivaretas gjennom det eksisterende systemet. Dette kan for eksempel gjøres som en oppfølging av Underdal-utvalget om akademisk frihet. I tillegg vil det være en anledning til å se på forskningens frihet mer generelt, også for instituttsektoren. Arbeidet vil kunne gi viktige innspill til fremtidig regulering og politikkutforming.

Punkt 15.3.5 har overskriften «Åpen forskning». Aune-utvalget diskuterer tilgjengeliggjøring av forskningsresultater opp mot akademisk frihet, og da først og fremst tilgjengeliggjøring i form av åpen publisering (Open Access). Dette er bare én av dimensjonene ved åpen forskning. Andre dimensjoner er for eksempel åpne data og åpen metodologi, som ikke er diskutert av utvalget opp mot akademisk frihet. FEK skulle gjerne sett en bredere diskusjon av åpen forskning, og gjerne i relasjon til flere av bestemmelsene i universitets- og høyskoleloven, for eksempel i tilknytning til verdigrunnlaget for høyere utdanning.

I samme del uttaler Aune-utvalget at «det [inngår] i universiteter og høyskolers samfunnsoppdrag å gjøre resultatene fra den faglige virksomheten tilgjengelige for dem som måtte ha nytte av det.» Etter FEKs vurdering inngår det også i samfunnsoppdraget å tilgjengeliggjøre sentrale deler av forskningsplanleggingen, ikke bare resultatene. Dette omfatter deler av forskningsprosjektene før datainnsamlingen starter. Åpenhet om planleggingen kan bidra til å unngå uredelige praksiser som p-hacking og selektiv rapportering.

7. Innspill til kapittel 25 Ph.d.-kandidater

FEK støtter Aune-utvalgets forslag som gjelder ph.d.-kandidater, inkludert avklaringen av betegnelsene «kandidat» og «student». Utvalgets forslag til ny § 10-7 første ledd gjelder tvungen avslutning av doktorgradsutdanning grunnet vitenskapelig uredelighet. Av forarbeidene til forskningsetikkloven fremgår det at ved klage på annet enn saksbehandlingsfeil, skal Granskingsutvalget vurdere klagen og innstille til departementet, som deretter fatter vedtak i klagesaken.[4] Ordningen er ikke omtalt av Aune-utvalget i NOU 2020:3. FEK mener det er viktig at klageordningen for tvungen avslutning av doktorgradsutdanning er omtalt i tilknytning til universitets- og høyskoleloven, for eksempel gjennom forskrift eller i lovens forarbeider. Dagens løsning med ordningen fastsatt i forarbeidene til forskningsetikkloven gjør regelverket uforholdsmessig fragmentert og uoversiktlig. En mulig løsning som reduserer antallet sentrale forskrifter til universitets- og høyskoleloven, kan være å samle reguleringen av klageordningene og klageorganene i en felles forskrift. Klageordningen ved tvungen avslutning av doktorgradsutdanning vil kunne inngå i en slik forskrift.

8. Innspill til kapittel 27 Styret og den daglige ledelsen ved statlige universiteter og høyskoler

Det akademiske selvstyret i form av institusjonell autonomi er en viktig premiss for akademisk frihet. Både frihet og uavhengighet anses som grunnleggende forskningsetiske normer, nasjonalt og internasjonalt. FEK støtter mindretallets forslag om at institusjonene selv kan velge om de ønsker valgt rektor eller ansatt rektor. FEK mener valgfriheten er viktig, og at institusjonene selv er best i stand til å vurdere hva som passer for deres organisasjon.

FEK setter spørsmålstegn ved flertallets begrunnelse om at en ekstern styreleder vil få «en tydeligere oppgave som leder av et strategisk og kollegialt organ», da et styre med fire eksterne medlemmer oppnevnt av departementet ikke kan kalles et «kollegialt organ». Hvis flertallet virkelig var opptatt av å beholde institusjonsstyrene som kollegiale organer, burde de heller gått inn for å avvikle eller minimere den eksterne representasjonen. For FEK fremstår flertallets begrunnelse som lite troverdig, og FEK kan derfor ikke støtte flertallets forslag.

Dersom departementet ikke går inn for mindretallets forslag om valgt rektor som styreleder, støtter FEK mindretallets forslag om at styret selv utpeker styreleder. FEK mener styrenes sammensetning, der et flertall av representantene er valgt av ulike grupper ved institusjonen uten at noen av gruppene har flertall alene, gjør dem i stand til å utføre oppgaven med tilstrekkelig integritet. Denne løsningen må anses som et minimum av reell institusjonell autonomi for de statlige institusjonene.

Dersom departementet holder fast på at det skal oppnevnes eksterne styremedlemmer til institusjonsstyrene, støtter FEK flertallets forslag om at institusjonene selv oppnevner minst to av de eksterne representantene. I tillegg til at dette gir faktisk autonomi, mener FEK dette også vil bidra til at institusjonene engasjerer seg i oppnevningsprosessen.

9. Innspill til kap. 28 Ansettelser

FEK støtter Aune-utvalgets bekymring for bruk av midlertidige stillinger i universitets- og høyskolesektoren. FEK synes utvalget bidrar med viktige betraktninger om mulig misbruk/misforståelser i sektoren rundt adgangen til å ansette i slike stillinger. Forskningsetisk sett er det mye som tyder på at midlertidighet har negativ innvirkning på forskningsintegritet og redelighet. Dette gjelder alt fra å ta forskningsmessige «snarveier» til at de institusjonelle systemene ivaretar faste ansatte bedre enn midlertidige.

Aune-utvalgets vurdering er at sektorens høye bruk av midlertidige stillinger til dels skyldes ukultur og manglende kompetanse på regelverket. De anbefaler at sektoren og institusjonene selv tar tak i disse utfordringene, da det ikke er regelverket i seg selv som fremstår som årsaken. FEK følger utvalgets diskusjon og anbefaling. Samtidig mener FEK at det er vanskelig å få bukt med gjennomgående kulturelle problemer på egenhånd. Utvalget tar så vidt opp problemstillingen rundt akademisk frihet for forskere i midlertidige stillinger. Andre forskningsetiske problemstillinger knyttet til midlertidige stillinger er ikke omtalt av utvalget. Dette er problemstillinger som sektoren og institusjonene selv i mindre grad kan løse på egenhånd. Staten har en vel så viktig rolle i dette, gjennom de ulike insentivsystemene og rammene som er etablert (publiseringsindikatoren, studentgjennomstrømning, akkrediteringskrav for doktorgradsutdanninger osv). Det er behov for mer kunnskap om hvordan disse forholdene påvirker akademia i positiv og negativ forstand, og om de politiske initiativene ivaretar både kvalitet og integritet i forskningen.

Fotnoter
1. NOU 1993:24 side 50

2. Begrepet «anerkjente forskningsetiske normer» er forklart i Prop. 158 L (2015-2016)

3. R.K. Merton (1973), The sociology of science: theoretical and empirical investigations. Chicago: Cambridge University Press.

4. Prop. 158 L (2015-2016) punkt 13.4.5.