Høringssvar til forslag om forskrift til ny statistikklov

1. Innledning

De nasjonale forskningsetiske komiteene (FEK) viser til høring med saksnr. 19/2764, som gjelder forslag om forskrift til ny statistikklov. Høringsfristen er 20. november 2020. FEK er ikke oppført på listen over høringsinstanser, i motsetning til de fleste andre organer innenfor forskningssektoren. Ved fremtidige høringer som har relevans for forskning, håper vi FEK er ført
opp på listen over høringsinstanser.

FEK er et forvaltningsorgan under Kunnskapsdepartementet. FEK skal bidra til at forskning i offentlig og privat regi skjer i henhold til anerkjente etiske normer. Dette gjør vi gjennom forebyggende arbeid, rådgiving, vedtak og gransking av enkeltsaker om mulig uredelig forskning. FEK består av en administrasjon og faglig uavhengige komiteer og utvalg: Den nasjonale forskningsetiske komité for medisin og helsefag (NEM), Den nasjonale forskningsetiske komité for naturvitenskap og teknologi (NENT), Den nasjonale forskningsetiske komité for samfunnsvitenskap og humaniora (NESH), Nasjonalt utvalg for gransking av uredelighet i forskning (Granskningsutvalget) og Nasjonalt utvalg for vurdering av forskning på menneskelige levninger (Skjelettutvalget). Dette høringssvaret er avgitt av FEK, inkludert komiteer og utvalg.

FEK støtter i all hovedsak departementets forslag i høringsnotatet, bortsett fra deler av forslaget om avgrensning av hvem som kan motta opplysninger til forskning. Dette er utdypet i punkt 2 nedenfor. FEK stiller også spørsmål om SSB selv skal være underlagt betalingsforpliktelsene når statikkopplysninger benyttes til forskning utført av SSB, se punkt 3 nedenfor.

2. Hvem som kan gis tilgang til opplysninger

Forslaget til § 1 (2) første setning i forskriften gjelder hvilke virksomheter som omfattes av begrepet forskningsinstitusjon. Forslaget er nærmere omtalt i punkt 4.1.1 i høringsnotatet: Det er bare organisasjoner som er godkjent som forskningsorganisasjon av Forskningsrådet eller Eurostat som anses som forskningsinstitusjoner. Det fremgår ikke av høringsnotatet hvilke
hensyn departementet har vektlagt med den foreslåtte avgrensningen i § 1 (2) første setning, annet enn at det skal være ressursbesparende for SSB.

Begrepet forskningsinstitusjon er definert i § 5 første ledd i lov av 28. april 2017 nr. 23 om organisering av forskningsetisk arbeid (forskningsetikkloven):

Forskningsinstitusjoner er offentlige eller private institusjoner som har forskning som en av sine hovedoppgaver.

Det fremgår av lovens forarbeider at dette omfatter alle institusjoner som har forskning som en lovbestemt oppgave, i hovedsak universiteter og høyskoler, sykehusene og SSB. Alle forskningsinstitutter er også omfattet av definisjonen, da de har forskning som sin hovedoppgave. Forvaltningsorganer som har forskning som del av sin hovedvirksomhet er også omfattet, det samme gjelder private virksomheter som har forskning som en av sine hovedoppgaver. Bakgrunnen for definisjonen i forskningsetikkloven, er å avgrense hvilke virksomheter som er underlagt de institusjonelle forpliktelsene i loven. Pliktene kan grovt sett inndeles i to: i) å sikre at forskningen ved institusjonen skjer i henhold til anerkjente forskningsetiske normer, inkludert å gi opplæring i forskningsetikk, og ii) å behandle saker som gjelder brudd på normene (uredelighetssaker). FEK vil foreslå at avgrensingen av hvem som kan motta opplysninger fra SSB følger definisjonen av forskningsinstitusjoner i forskningsetikkloven og ikke avgrenses som foreslått i høringsnotatet.

Forskningsrådets godkjenningsordning avklarer hvilke virksomheter som kan søke Forskningsrådet om tildelinger. Det er en ordning som hittil ikke har vært lov- eller forskriftsfestet. Forslaget fra Finansdepartementet innebærer dermed at ordningen blir forskriftsfestet gjennom statistikkloven. Institusjonene på listen over Forskningsrådets godkjente forskningsinstitusjoner baserer seg delvis på ordninger som Forskningsrådet
forvalter, men også på andre kilder, som for eksempel NOKUTs oversikt over akkrediterte institusjoner. Dette betyr at Forskningsrådets oversikt består av både primærkilder (institusjoner «godkjent» av Forskningsrådet selv) og sekundærkilder. Vi vet av egen erfaring at Forskningsrådets oversikt ikke alltid er oppdatert, og finner også et eksempel på dette på nåværende tidspunkt (20. november 2020): Høyskolen Westerdals Oslo ACT fusjonerte med Høyskolen Kristiania i 2018. Westerdals Oslo ACT står ikke lenger på NOKUTs liste over akkrediterte høyskoler, men er fortsatt på Forskningsrådets oversikt.

Oversikten som er utarbeidet av Forskningsrådet er ment for organisasjoner som skal søke Forskningsrådet om økonomiske midler. Mottak av økonomiske midler krever en viss organisatorisk størrelse, og kan forklare hvorfor Forskningsrådets «godkjenning» er avgrenset til
universiteter og høyskoler med institusjonsakkreditering. Opplysninger fra SSB er i en annen kategori enn mottak av økonomiske midler. Å motta opplysninger krever kunnskap og systemer for å forvalte opplysningene på en ansvarlig måte, herunder forskningsetikk. Alle høyskoler i Norge, med eller uten institusjonsakkreditering, har lovbestemte krav om å utføre forskning og om systemer for forskningsetikk. En institusjonsakkreditering innebærer kun at høyskolen selv kan opprette studietilbud på lavere grads nivå (opptil bachelorgrad). Institusjonsakkrediteringen har ingen betydning for forskningsvirksomheten ved institusjonen. Det er ingen grunn til at tro
at forskere ved høyskoler uten institusjonsakkreditering er mindre egnet til å håndtere forskningsopplysninger fra SSB enn forskere ved høyskoler med institusjonsakkreditering. Det er et generelt lovgivningsprinsipp at like begreper bør ha samme meningsinnhold, slik at regelverket ikke blir uhensiktsmessig fragmentert. FEK oppfordrer departementet til å vurdere
om definisjonen i forskningsetikkloven kan benyttes i statistikkforskriften også. En mulig formulering kan være å legge til ordlyden i  forskningsetikkloven § 5 (sletting markert med overstreking og tillegg markert med kursivert fet skrift):

Med forskningsinstitusjoner menes organisasjoner virksomheter som har forskning som en av sine hovedoppgaver, eller som er godkjent som forskningsorganisasjon av Forskningsrådet eller EUs statistikkontor, Eurostat.

Et annet mulig alternativ, er å inkludere institusjonene som har forskning som en lovbestemt oppgave:

Med forskningsinstitusjoner menes organisasjoner virksomheter som har forskning som en av sine lovbestemte oppgaver, eller som er godkjent som forskningsorganisasjon av Forskningsrådet eller EUs statistikkontor, Eurostat.

Begge forslagene bidrar til å sikre et enhetlig lovspråk, at man går til primærkildene og at man unngår uheldige konsekvenser av feil eller mangler i andres oversikter.

3. Betaling for tilgang til opplysninger

§ 3 i forslaget til forskrift til ny statistikklov gjelder betaling for tilgang til opplysninger. I høringsnotatets punkt 4.1.3 legger departementet til grunn at SSB kan kreve betaling fra forskere og forvaltning for de faktiske kostnadene ved å legge til rette for deling av opplysningene. Den nærmere gjennomføringen skal fastsettes i retningslinjer. FEK anbefaler at departementet involverer forskningssektoren i utformingen av retningslinjene for tilgang til forskningsdata fra SSB.

SSB er en forskningsinstitusjon etter forskningsetikkloven § 5. Det betyr at SSB er underlagt de samme institusjonelle forpliktelsene og etiske normene som andre forskningsinstitusjoner. En grunnleggende forskningsetisk norm er at forskning skal være åpen og deles med andre forskere, se for eksempel retningslinje nr. 29 Etterprøving og deling av data i Forskningsetiske
retningslinjer for samfunnsvitenskap, humaniora, juss og teologi (NESH 2016) og retningslinje nr. 4 i Forskningsetiske retningslinjer for naturvitenskap og teknologi (NENT 2016). I tillegg til at åpen deling er et viktig grunnlag for å bringe forskningen fremover, er det også viktig for å sikre etterprøving av forskning. Det følger av retningslinjene at SSB som forskningsinstitusjon har et eget forskningsetisk ansvar for å legge til rette for at data deles, og at SSB har et særlig ansvar siden dette er data som er fremskaffet gjennom bruk av offentlige midler. Begrensninger i tilgangen gjennom betaling må ikke føre til at god forskning hindres fordi noen forskere ikke har råd til tilgangen. Det må heller ikke føre til at forskning ikke blir etterprøvd.

FEK er kjent med at SSB selv utfører forskning og deltar i  forskningsprosjekter sammen med andre forskningsmiljøer, samtidig som den nye statistikkloven legger opp til et klarere skille mellom SSBs forskningsvirksomhet og statistikkvirksomhet. I den forbindelse stiller vi spørsmål om også SSB skal betale for tilrettelegging av opplysningene til sin forskning etter forskriftens § 3. Det er en ulovfestet regel i forvaltningsretten at usaklig forskjellsbehandling ikke er tillatt, og vi antar derfor at også SSB skal betale for tilgang til opplysninger som skal brukes i forskning. FEK oppfordrer departementet til å avklare hvordan SSBs forskningsvirksomhet skal behandles etter forslaget til § 3 i forskriften, herunder ev. unntak fra betalingskravene.